В настоящем разделе отражены результаты исследования, проведенного для этой книги в 2006 году, относительно того, как распределяются нормативные обязанности в восьми странах с крупными рынками ценных бумаг: Австралии, Канаде, Франции, Германии, Гонконге, Японии, Великобритании и США[217]. Несмотря на огромные различия между всеми восемью юрисдикциями, у них также много общего по широкому кругу трех типовых моделей распределения нормативных обязанностей. Данные модели называются соответственно управляемой правительством моделью, гибкой моделью и моделью сотрудничества. Модели охватывают ключевые элементы нормативного подхода, применяемого во всех исследуемых юрисдикциях, кроме одной, а именно Великобритании.

Три момента в этих общих моделях заслуживают внимания. Во-первых, их цель – предоставить весьма общую характеристику того, как распределяются нормативные обязанности в той или иной юрисдикции. Тем самым, по определению, они должны упрощать природу того, как нормативные обязанности распределяются на практике в какой-либо одной юрисдикции. Во-вторых, эти модели носят описательный характер. Поэтому не следует делать каких-либо выводов о достоинствах распределения нормативных полномочий какой-либо конкретной страны на основании отнесения ее к той или иной модели. Наконец, с учетом регулярных изменений в способах распределения нормативных обязанностей модели необязательно будут отражать актуальные характеристики подходов, принятых в странах в настоящее время, и на самом деле, в некоторых из данных стран существенные изменения в распределение нормативных обязанностей были внесены уже после исследования.

В начале раздела кратко описывается используемая в исследовании методология. Далее приводится описание каждой модели с комментариями по трем ключевым вопросам: как нормативные обязанности разделяются между регулирующими органами, учреждениями рыночной инфраструктуры, а также саморегулируемыми организациями? Какие правила определяют взаимодействие между учреждениями рыночной инфраструктуры и административными органами? Какова роль правительства в построении нормативной базы на рынках ценных бумаг? Далее кратко описывается нормативный подход, применяемый в Великобритании. Он рассматривается как включающий элементы гибкой и управляемой правительством модели, но не принадлежит ни к одной из этих категорий. Наконец, приводятся краткие замечания относительно влияния различных директив ЕС на нормативные подходы, принятые в странах ЕС, в частности, относительно того, как их реализация привела к тождественности подходов, принятых в странах – членах ЕС для распределения нормативных обязанностей.

Для изучения того, как делятся регулирующие полномочия в странах с важнейшими рынками ценных бумаг, биржам и адвокатам в восьми исследуемых юрисдикциях была направлена анкета[218]. Ответы на вопросы анкеты стали дополнением к исследованиям соответствующих правовых и нормативных положений. Целью анкеты было выяснить, как происходило распределение 45 регулирующих функций на рынках ценных бумаг. Для каждой из этих функций респондентам было предложено указать регулирующий орган, ответственный за нормотворческую деятельность, мониторинг и обеспечение соблюдения соответствующих законов и актов. Ответы на вопросы анкеты выделили 135 различных регулирующих полномочий для каждой юрисдикции. Таким образом, была получена подробная карта разделения распорядительных полномочий в каждой юрисдикции. Также были выделены нерегулируемые области и области, попадающие в сферу компетенции более чем одного регулирующего органа.

Во избежание путаницы, вызванной открытыми юрисдикционными назначениями, а также двусмысленностью, вызванной не выполненными в полном объеме правовыми положениями, использовался функциональный подход. Это также упростило процесс сравнения разных юрисдикций и регулирующих структур.

Исследование было призвано определить взаимодействие между учреждениями рыночной инфраструктуры, саморегулируемыми организациями и органами государственной власти по трем основным направлениям. Во-первых, были выделены различные виды государственных органов, которые могут быть вовлечены в процесс регулирования, включая центральные органы исполнительной власти (например, министерства), регулирующие органы (например, государственные учреждения или специализированные органы), а также суды. Во-вторых, были рассмотрены различные виды взаимодействия между этими регулирующими органами с разделением на случаи, когда учреждение действует в одиночку и когда требуется одобрение другого учреждения. Мы посчитали это важным, поскольку роль учреждения в нормативно-правовой базе определяется не только его собственными полномочиями, но и полномочиями других организаций утверждать, ограничивать или отменять. В-третьих, в соответствующих случаях были отмечены роли различных уровней государственной власти (например, федерального или государственного уровня).

Результаты опроса приводятся в таблицах 5–12[219]. Каждая таблица отражает результаты для одной юрисдикции в следующем порядке: Франция, Япония, Германия, Австралия, Гонконг, США, Канада и Великобритания. Для того чтобы представить результаты в сжатой форме, 45 функций, изученных в ходе исследования, группируются в таблицах по девяти основным категориям: 1) публикация проспекта эмиссии; 2) размещение ценных бумаг; 3) листинг и раскрытие текущей информации; 4) корпоративное управление эмитентом; 5) рыночные махинации; 6) правила торговли; 7) контроль над торговой площадкой[220]; 8) брокеры и инвестиционные компании, а также 9) расчетно-клиринговые операции.

Для каждой юрисдикции были определены виды учреждений, регулирующих каждую из указанных категорий. Во всех таблицах названия, выделенные жирным шрифтом, означают, что власть принадлежит правительству или административным органам, а пустые ячейки – учреждениям рыночной инфраструктуры или саморегулируемым организациям. Такой способ построения таблиц охватывает ключевые элементы нормативных подходов в каждой юрисдикции, но неизбежно упрощает сложные механизмы регулирования в каждом случае.

В трех рассмотренных нами юрисдикциях, а именно во Франции, Японии и Германии, разделение регулирующих полномочий осуществляется в пользу административных органов и правительственных чиновников, а не учреждений рыночной инфраструктуры. Подход, принятый в этих юрисдикциях, обозначен здесь как управляемая правительством модель. Как правило, законы в данных юрисдикциях требуют более активного вовлечения правительства в некоторые ключевые действия и меры регулирования по сравнению с другими моделями. Регулирующие полномочия учреждений рыночной инфраструктуры конкретны, четко обозначены и касаются тех областей, в которых их участие было бы наиболее выгодным, как, например, регулирование торгового процесса. Но даже в этих ограниченных областях исполнение регулирующих полномочий учреждениями рыночной инфраструктуры часто требовало утверждения со стороны административного органа. Сходство в структуре распределения регулирующих функций между странами с управляемой правительством моделью приводится в таблицах 5, 6 и 7 для Франции, Японии и Германии соответственно.

Разделение ответственности в сфере регулирования

В рамках управляемой правительством модели распределение ответственности в сфере регулирования между административными органами и учреждениями рыночной инфраструктуры было узкоспециализированным: нормативные акты отводили для регулирующих действий рыночных учреждений определенные сферы деятельности и нормативной ответственности, ставя перед ними конкретные задачи и предоставляя им специальные полномочия. Рыночные учреждения выделяли свои регулирующие полномочия из сложного